Sicherheit für wen?

Kritik an der Polizeipraxis des Racial Profiling

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Mit dem Versprechen von „Sicherheit“ werden weltweit Wahlen gewonnen. Die Instrumentalisierung durch die Verknüpfung mit dem „Kampf gegen Terror“ und einer strengen Asyl- und Zuwanderungspolitik in der Rhetorik von Populist*innen führt zur Verstärkung rassistischer Vorurteile und zu der Frage: Für wen soll diese Politik mehr Sicherheit schaffen?¹Vgl Stellungnahme von Rami Ali im Zuge der Podiumsdiskussion „Rassistische Polizeikontrolle – #nichtmituns“ vom 23.10.2018, Junge Linke Wien. Während sich Teile der Gesellschaft durch verstärkte Polizeipräsenz und verschärfte Zuwanderungspolitik sicherer fühlen, werden Angehörige verschiedener Minderheiten zunehmend Opfer von Diskriminierungen – sowohl durch Mitmenschen als auch durch die Staatsgewalt.

Besonderer Aufmerksamkeit bedürfen die Diskriminierungen durch Organe der Sicherheitspolizei, etwa in Form von Racial Profiling. Damit wird jene Strategie bezeichnet, bei der Beamt*innen die Entscheidung, ob, gegen wen und wie eine Amtshandlung vorgenommen wird, auf personenbezogene Kriterien wie die ethnische Zugehörigkeit, die Hautfarbe, vermutete Religion oder nationale Herkunft anstelle von konkret verdächtigem Verhalten stützen.²Grabovac/Millner, Zur Kritik des Ethnic/Racial Profiling in der Polizeiarbeit, juridikum 2015/3, 321 (321). Das Unrecht wird durch Erfahrungsberichte von Personen, die von Polizist*innen als „fremd” wahrgenommen werden, spürbar: Es gehört für sie zum Alltag, „zufällig” für stichprobenartige Grenzkontrollen in Zügen oder Ausweiskontrollen an öffentlichen Orten ausgewählt zu werden, ohne dazu Anlass gegeben zu haben; hinzu kommt oft respektloses bis exzessives Verhalten von Seiten der Beamt*innen. Sowohl auf verfassungsrechtlicher als auch auf einfachgesetzlicher Ebene gibt es jedoch Normen, die diese Praxis verbieten.

Das Paradebeispiel – Identitätsfeststellungen

Am häufigsten kommt es zu Vorwürfen von Racial Profiling, wenn es um Identitätsfeststellungen nach § 35 Sicherheitspolizeigesetz³Sicherheitspolizeigesetz BGBl 1991/566 idF BGBl I 2018/56. (SPG) geht. Die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes° sind bei der Erfüllung ihrer Aufgaben an die Vorgaben des SPG gebunden. Unter anderem verlangt es für jedes eingreifende Handeln eine ausdrückliche Befugnis.⁴Erlacher/Forster, Sicherheitspolizeirecht, in Aigner et al (Hrsg), Besonderes Verwaltungsrecht² (2017) 5 (26).

§ 35 Abs 1 SPG zählt taxativ jene Situationen auf, in denen eine Identitätsfeststellung zulässig ist und somit auch zwangsweise durchgesetzt werden kann. Am häufigsten stützen Sicherheitsorgane Personenkontrollen auf Z 1 oder 2 der genannten Norm. Das Gesetz verlangt, dass anzunehmen ist, eine Person stehe aufgrund „bestimmter Tatsachen“ mit einem gefährlichen Angriff° im Zusammenhang oder könne darüber Auskunft geben (Z 1) bzw muss ein Verdacht bestehen, dass sich am Aufenthaltsort einer Person eine Straftat ereignet (Z 2).⁵Erlacher/Forster in Aigner et al (Hrsg) 5 (41). Während sich der Verdacht bei Z 1 auf eine konkrete Person beziehen muss, stellt Z 2 auf die Verdächtigkeit des Ortes selbst ab und wird von der Polizei – nicht ohne Kritik – oft als Rechtfertigung für verdachtsunabhängige Kontrollen an stark frequentierten Orten (Haltestellen, Parks etc) herangezogen.⁶ZARA, Rassismus Report 2017, 39. Darüber hinaus können unter anderem auch Reisebewegungen Anlass zu Identitätsfeststellungen in Zügen oder anderen Transportmitteln geben, sofern anzunehmen ist, dass die EU-Binnengrenze überschritten oder eine grenzüberschreitende gerichtlich strafbare Handlung (zB Schlepperei) begangen wurde.⁷Erlacher/Forster in Aigner et al (Hrsg) 5 (42).

In all diesen Fällen verlangt das Gesetz „bestimmte Tatsachen“, „Umstände“ oder den „dringenden Verdacht“ für das Vorliegen der genannten Voraussetzungen. Dabei unterliegt die Beurteilung keineswegs dem subjektiven Belieben der Beamt*innen, vielmehr muss ein objektiver, ex ante zu beurteilender Maßstab angelegt werden. Die Umstände des Einzelfalls müssen in Betracht gezogen werden, Vermutungen müssen durch Indizien erhärtet sein.⁸Hauer/Keplinger, Sicherheitspolizeigesetz Kommentar⁴ (2011) 325; vgl Grabovac/Millner, juridikum 2015/3, 321 (327); vgl VfSlg 17.017/2003. Die Hautfarbe einer Person alleine kann diese Voraussetzungen genauso wenig erfüllen wie die nationale Herkunft oder „Rasse“ – wobei die Verwendung dieses Begriffs in Gesetzestexten zu kritisieren ist, denn sie birgt die Gefahr der Affirmation eines Begriffs, der aus wissenschaftlichem Blickwinkel abzulehnen ist.⁹Vgl Greif, Rassistische Diskriminierung ohne Opfer, ÖJZ 2018/22, 129 (130).

Neben dieser Anknüpfung an die objektiven Umstände des Einzelfalls sieht die Rechtsordnung eine weitere Ebene vor, um etwa rassische Diskriminierung zu verhindern: Die Richtlinienverordnung stellt eine Art Verhaltenskodex für die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes° bei Erfüllung ihrer Aufgaben dar.¹⁰Erlacher/Forster in Aigner et al (Hrsg) 5 (12). Unter anderem wird jegliches Verhalten, das den Eindruck von Voreingenommenheit erwecken oder als Diskriminierung aufgrund des Geschlechts, der „Rasse” oder Hautfarbe, der nationalen oder ethnischen Herkunft, des religiösen Bekenntnisses, der politischen Auffassung oder der sexuellen Orientierung empfunden werden könnte, untersagt.¹¹§ 5 Richtlinien-Verordnung (RLV): „Achtung der Menschenwürde“. Darüber hinaus sind die Organe verpflichtet, auf Verlangen den Zweck des Einschreitens¹²§ 6 Abs 1 Z 2 RLV. und ihre Dienstnummer¹³§ 9 RLV. bekannt zu geben, sofern dadurch die Erfüllung der sicherheitspolizeilichen Aufgabe nicht gefährdet wird. Im Falle einer Amtshandlung empfiehlt es sich stets, nach diesen Informationen zu fragen, um die Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieser Handlung im Rechtsmittelweg zu erleichtern.

„Jede Form rassischer Diskriminierung ist […] verboten”

Durch das Abstellen auf die konkreten Umstände des Einzelfalls und deren Bewertung aus einem objektiven Blickwinkel entspricht § 35 SPG den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Die Verfassung verlangt von Gesetzgebung und Vollziehung die Gleichbehandlung ihrer Rechtsunterworfenen. Der Gleichheitssatz des Art 7 Bundes-Verfassungsgesetz¹⁴Bundes-Verfassungsgesetz BGBl 1930/1 idF 2018/22. (B-VG) verbietet in diesem Zusammenhang unter anderem die Ungleichbehandlung von Staatsbürger*innen untereinander.¹⁵Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht¹¹ (2016) Rz 755. Außerdem sah sich der Verfassungsgesetzgeber durch völkerrechtliche Verpflichtungen veranlasst, das BVG-Rassendiskriminierung zu erlassen und damit rassistischen Diskriminierungen zusätzlich entgegenzuwirken.¹⁶Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht¹¹ Rz 757. Art 1 Abs 1 leg cit untersagt jede Form der „rassische[n] Diskriminierung“. Demnach müssen Unterscheidungen, die alleine auf „der Rasse, der Hautfarbe, der Abstammung oder der nationalen oder ethnischen Herkunft“ basieren, unterlassen werden. Letztlich führte die Bestimmung zu einer Ausdehnung des Gleichheitssatzes, sodass eine unterschiedliche Behandlung nicht alleine durch unsachliche Kriterien, wie Hautfarbe, nationale Herkunft oder Abstammung, gerechtfertigt werden kann.

Viele Möglichkeiten, aber keine Erfolge

Wurden Amtshandlungen aufgrund der Hautfarbe oder ähnlicher durch das Gesetz verpönter Merkmale gesetzt, sind sie rechtswidrig. Es gibt mehrere Wege, das Handeln von Sicherheitsorganen auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu prüfen: Je nachdem, in welcher Form die Organe ihre Aufgaben erfüllen, stehen die Maßnahmenbeschwerde° (Art 130 Abs 1 Z 2 B-VG) oder die Beschwerde gegen schlicht hoheitliches Handeln° (§ 88 Abs 2 SPG) zur Verfügung. Außerdem kann im Zuge einer Richtlinienbeschwerde° (§ 89 SPG) durch ein Schlichtungsgespräch zwischen Beamt*innen und Betroffenen versucht werden, Vorwürfe zu klären. Obwohl also grundsätzlich Möglichkeiten bestehen, lassen sich jedoch nur wenige Betroffene auf eine Beschwerde ein: Das Kostenrisiko und die geringen Erfolgsaussichten führen neben dem Wunsch, sich nicht erneut mit dem Geschehenen auseinandersetzen zu müssen, dazu, dass kaum Fälle von rassischer Diskriminierung bei den Verwaltungsgerichten landen.¹⁷ZARA, Rassismus Report 2017, 40. Doch gerade Erkenntnisse dieser Gerichte (und in Folge der Höchstgerichte) könnten dabei helfen, die Praxis des Racial Profiling einzudämmen. An dieser Stelle sei auf ZARA (Zivilcourage und Anti-Rassismus-Arbeit) verwiesen, wo Opfer von Diskriminierungen und hate crimes bei der Durchsetzung ihrer Rechte unterstützt werden.

Institutionalisierter Rassismus in den österreichischen Behörden

Es wird klar, dass die Kritik – abgesehen von Defiziten im Rechtsschutz – nicht primär beim Gesetzgeber anzusetzen hat. Sowohl die Verfassung als auch einfache Gesetze verbieten Racial Profiling als Form der „rassischen” Diskriminierung. Stattdessen muss der Fokus auf die Vollziehung gerichtet werden.

Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes° erfüllen sensible Aufgaben und sind im Vergleich zu anderen Beamt*innen mit sehr weitreichenden Befugnissen ausgestattet. An sie muss ein besonders hoher Maßstab angelegt werden, wenn es um den Umgang mit Rechtsunterworfenen geht. Diesen Anforderungen wird durch die Polizeipraxis des Racial Profiling keinesfalls entsprochen.

Berichte und Statistiken von Amnesty International, der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte und ZARA verdeutlichen, dass es sich keineswegs um Einzelfälle handelt, sondern um ein ernst zu nehmendes Problem institutionalisierten Rassismus innerhalb der österreichischen Behörden.¹⁸Amnesty International, Rassistische Diskriminierungen im Österreichischen Polizei- und Justizsystem. Opfer oder Verdächtige. Eine Frage der Hautfarbe (2009); Agentur der Europäischen Union für Grundrechte, EU-MIDIS II (2014); ZARA, Rassismus Report 2017.

Was ist also zu tun?

Als quick fix wird vor allem die Erhebung von Daten gefordert.¹⁹Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht¹¹ Rz 757. Wenn Informationen über die Häufigkeit der Kontrollen bestimmter Minderheitengruppen vorliegen, kann einerseits behördenintern reagiert und diskriminierendes Verhalten korrigiert werden. Andererseits können diese dem Rechtsschutz von Betroffenen dienen, indem das Vorliegen einer Diskriminierung vor den Gerichten glaubhaft gemacht werden kann.

Auf lange Sicht ist aber vor allem die Sensibilisierung und laufende (Nach-)Schulung von Polizist*innen und die Bekämpfung von institutionalisiertem Rassismus essentiell. Politiker*innen und leitende Organe sind dazu aufgefordert, sich klar gegen Rassismus auszusprechen. Diesem Ansatz widerspricht es zutiefst, wenn von Seiten des Innenministeriums empfohlen wird, in Polizeimeldungen verstärkt auf das Herkunftsland eines*einer Täters*in hinzuweisen²⁰Möseneder, Innenministerium beschränkt Infos für „kritische Medien“, Der Standard 24.9.2018, https://derstandard.at/2000087988184/Innenministerium-beschraenkt-Infos-fuer-kritische-Medien (abgefragt am 9.12.2018). oder Polizist*innen, denen – wie im Fall des Wiener Rappers T-Ser – Racial Profiling vorgeworfen wird, eine Auszeichnung für „selbstlose und gute Taten“ zu verleihen.²¹ZARA, Stellungnahme: „Goldenes Wienerherz“ von Vizebürgermeister entwertet und missbraucht https://zara.or.at/index.php/archiv/11536 (abgefragt am 9.12.2018).

Letztlich bleibt es bei einer Forderung an die Politik: Willkürliches und überschießendes Polizeihandeln stellt eine Gefährdung für Rechtsunterworfene dar, anstatt zur Sicherheit der Bevölkerung beizutragen. Eine Regierung, die sich dieses Thema auf die Fahnen schreibt, sollte alles daran setzen, für objektive und verhältnismäßige – und dadurch rechtskonforme – Polizeiarbeit einzutreten.

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Beschwerde gegen schlicht hoheitliches Handeln: Die Beschwerde soll jene Rechtsverletzungen überprüfbar machen, die nicht mittels Maßnahmenbeschwerde° aufgegriffen werden können, weil nicht mit Befehls- oder Zwangsgewalt, sondern eben nur „schlicht hoheitlich”  gehandelt wurde. Sie ergibt sich nicht direkt aus der Verfassung, sondern muss zusätzlich durch einfache Gesetze vorgesehen werden (hier § 88 Abs 2 SPG) und ist binnen 6 Wochen ab Kenntnis der Rechtsverletzung beim Landesverwaltungsgericht einzubringen.

Gefährlicher Angriff: Ein solcher liegt vor, wenn ein Rechtsgut durch die rechtswidrige Verwirklichung eines Straftatbestandes (zB nach dem StGB oder dem VerbotsG)  bedroht ist.

Maßnahmenbeschwerde: Eine Beschwerde gem Art 130 Abs 1 Z 2 B-VG kann eingebracht werden, wenn ein Akt unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt (AuvBZ) vorliegt und sich der*die Betroffene in subjektiv-öffentlichen Rechten als verletzt erachtet. Als AuvBZ wird Verwaltungshandeln gegenüber Rechtsunterworfenen bezeichnet, das weder in Form eines Bescheids noch einer Verordnung ergeht, aber trotzdem normativ ist, indem ein Befehl ausgesprochen oder Zwang ausgeübt wird (zB Wegweisung, Personendurchsuchung). Die Beschwerde ist binnen 6 Wochen ab Kenntnis der Rechtsverletzung beim Landesverwaltungsgericht einzubringen.

Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes: Sie besorgen für die Sicherheitsbehörden die Aufgaben der Sicherheitsverwaltung. Vor allem Angehörige des Wachkörpers Bundespolizei (also jene Beamt*innen, die man umgangssprachlich als Polizist*innen bezeichnet) zählen dazu.
Richtlinienbeschwerde: Die Richtlinienbeschwerde gem § 89 SPG richtet sich gegen Verstöße gegen die Richtlinienverordnung. Betroffene können sich binnen 6 Wochen an die Dienstaufsichtsbehörde wenden. Falls festgestellt wird, dass kein Richtlinienverstoß vorliegt, kann binnen 14 Tagen eine Entscheidung des Landesverwaltungsgerichts verlangt werden.

Barbara Weiß