„Schlanke Verwaltung“ statt sozialer Versicherung

Das Sozialversicherungs-Organisationsgesetz
verfassungsrechtlich beleuchtet

In Österreich gilt für alle Erwerbstätigen das Modell der Pflichtversicherung. Der Satz scheint so einfach und doch steckt hinter diesen zehn Wörtern ein politisches Schlachtfeld, auf dem seit Anbeginn der Sozialversicherung (SV) schonungslos gekämpft wird. Der Grund dafür liegt einerseits darin, dass die finanziellen Interessen der Wirtschaft auf jene der Arbeitnehmer*innen prallen. Andererseits werden auf dieser Ebene politische Fragen beantwortet und konkrete Leistungen erbracht, die für einen Großteil der Bevölkerung existentielle Bedeutung haben.

Insbesondere in der Welt des Neoliberalismus scheint die staatliche SV als Maxime fehl am Platz. Die Idee eines solidarischen Pflichtversicherungssystems baut auf dem Grundgedanken der Freiheit, sich sein Leben selbstbestimmt und eigenverantwortlich zu gestalten, auf. Das soll auch dann möglich sein, wenn die eigene Erwerbsfähigkeit (kurzfristig) eingeschränkt ist (Kranken- und Unfallversicherung), diese aus eigener Kraft nicht mehr erbracht werden kann (Pensionsversicherung) oder der Arbeitsmarkt nicht genügend Nachfrage erzeugt (Arbeitslosenversicherung). Der Neoliberalismus postuliert konträr dazu maximale Eigenverantwortung und marktwirtschaftliche Lösungen (Privatversicherung); die Logik des Kapitalismus verpflichtet zu ständiger Ausweitung von Profitchancen.¹Ferge, „Freiheit und soziale Sicherheit“ (= Transit, Bd. 12), Frankfurt a.M., 1996, 62-78. (67 ff).

Was steckt hinter der Reform?

Im Dezember 2018 ist das Sozialversicherungs-Organisationsgesetz (SV-OG) durch Schwarz-Blau beschlossen worden.² Sozialversicherungs-Organisationsgesetz (SV-OG) BGBl I 2018/100. Selbstdeklariertes Ziel der Reform sind „leistungsfähige, moderne und bürgernahe Sozialversicherungen“.³ ErläutRV 329 BlgNR 26. GP 1. Um im Jargon der ehemaligen Regierungsparteien zu bleiben: Es wird eine „schlanke Verwaltung“ angestrebt. Diese Forderung findet ihren Ausfluss in einem wesentlichen Personalabbau.

Das Kernstück des SV-OG ist die Zusammenlegung der 9 Gebietskrankenkassen zu dem bundesweiten Versicherungsträger „Österreichische Gesundheitskasse“ (ÖGK). Dahinter steckt die Forderung nach einheitlichen Leistungen für alle Versicherten in Österreich. Die Reform schafft dennoch keine – wie durch Schwarz-Blau behauptete – „Leistungsharmonisierung“.⁴Red., Sozialversicherungsreform von ÖVP und FPÖ soll weniger Kassen bringen, https://www.derstandard.at/story/2000067704687/sozialversicherungsreform-von-oevp-und-fpoe-soll-weniger-kassen-bringen (Stand: 13.11.2017); ErläutRV 329 BlgNR 26. GP 1. Die Unterscheidung zwischen der Versicherung der unselbstständigen Erwerbstätigen (ASVG), der Selbständigen (GSVG) und der öffentlich Bediensteten (B-KUVG) besteht weiterhin. Aus einer Vielzahl an Kassen wird eine „3-Klassen-Medizin“. Die große Umstrukturierung sowie insbesondere die verfassungsrechtlich-bedenklichen Knackpunkte treten besonders im Bereich der ASVG-Versicherten hervor.

Verfassungsrechtliche Probleme in concreto

Abseits von politischen Wertvorstellungen soll sich der Text im Folgenden auf die potentiellen verfassungsrechtlichen Probleme, die sich mit der Neuorganisation der SV ergeben können, konzentrieren.⁵ Ausführlich dazu Berka/Müller/Schörghofer (Hrsg), Die Neuorganisation der Sozialversicherung in Österreich. Verfassungsrechtliche Grundprobleme (2019). Möchte man das SV-OG unter dem Lichte der Verfassungsmäßigkeit betrachten, gilt es zunächst den Begriff der Selbstverwaltung etwas genauer unter die Lupe zu nehmen.

Selbstverwaltung per definitionem

Der Gesetzgeber hat die Möglichkeit, Aufgaben, die im ausschließlichen oder überwiegenden Interesse einer abgrenzbaren Personengruppe liegen, jenem Personenkreis zur Selbstverwaltung zu überlassen (Art 120a B-VG). Wesentliche Folge dessen ist, dass die Selbstverwaltungskörper nicht weisungsgebunden sind, dafür aber organisatorischen Voraussetzungen zu entsprechen haben, insbesondere einer Organisation nach „demokratischen Grundsätzen“ (Art 120c B-VG). Auf den Punkt gebracht: Die SV ist als Selbstverwaltungskörper organisiert. Dieser Umstand liegt im politischen Gestaltungsspielraum des einfachen Gesetzgebers. Dieser könnte die SV bei erforderlicher politischer Mehrheit in die staatliche Verwaltung überführen. Solange sie aber Teil der Selbstverwaltung ist, hat sie den verfassungsrechtlichen Grundsätzen dafür (Art 120a – 120c B-VG) zu entsprechen. Schwarz-Blau hatte dementsprechend zwei Optionen: entweder eine Neuorganisation in Einklang mit den verfassungsrechtlichen Prinzipien der Selbstverwaltung oder die Abschaffung der Selbstverwaltung in der SV. Schlussendlich behält man nun das Modell der Selbstverwaltung bei, schafft jedoch mit dem neuen Gesetz potentielle Widersprüche zu den verfassungsrechtlichen Prinzipien der Selbstverwaltung und Weisungsfreiheit.

Der Verwaltungsrat und die Verfassung

Eine besonders umstrittene Änderung des SV-OG betrifft die Umstrukturierung des Leitungsgremiums – der Verwaltungsrat – der Österreichischen Gesundheitskasse (ÖGK). An dieser Stelle gilt es sich noch einmal in Erinnerung zu rufen, dass sich die folgenden Ausführungen auf das Allgemeine Sozialversicherungsgesetz (ASVG) beziehen und somit ausschließlich die unselbstständig Erwerbstätigen treffen.

Bisher gab es in jedem Bundesland eine Gebietskrankenkasse (GKK) und damit auch insgesamt 9 Leitungsgremien. Auf Grundlage des ASVG in der alten Fassung bestanden die Leitungsgremien der Sozialversicherungsträger aus insgesamt über 350 Mitgliedern, welche die Interessen von mehr als 6 Millionen Versicherten repräsentierten. Zukünftig soll der Verwaltungsrat nur 12 Mitglieder umfassen. Es ist davon auszugehen, dass 12 Personen der Interessenvielfalt der 6 Mio. Versicherten nicht umfassend Rechnung tragen können. Insbesondere besteht die Gefahr, dass die Vielfalt der territorialen Interessen nicht mehr ausreichend repräsentiert werden kann, wie dies bisher durch die 9 GKK in den Bundesländern garantiert wurde.⁶Lachmayer/Öhlinger, Verfassungsrechtliche Fragen der Errichtung einer Österreichischen Gesundheitskasse, in Berka/Müller/Schörghofer, Die Neuorganisation der Sozialversicherung in Österreich (2019) 52.

Die Mitglieder dieser Leitungsgremien wurden bisher mittels Entsendemodells beschickt. Der Entsendeprozess sorgte bereits nach alter Rechtslage für verfassungsrechtliche Bedenken, da die Mitglieder nicht direkt durch die Versicherten gewählt wurden, sondern die Beschickung der Arbeiterkammer und der Wirtschaftskammer oblag. Umstritten war, ob dieses Entsendemodell den nach Art 120c Abs 1 B-VG geforderten „demokratischen Grundsätzen“ entsprach. Die Anforderungen des B-VG an die demokratische Legitimation der Leitungsgremien in der Selbstverwaltung können nur durch systematische Interpretation erschlossen werden. Aus der Zusammenschau mehrerer Bestimmungen leitet sich das Demokratieverständnis des B-VG ab.

Das Konzept der Selbstverwaltung ist vom gewöhnlichen „vertikalen“ Verantwortlichkeitssystem der Verwaltung entkoppelt, bei dem aufgrund der durchgängigen Weisungsbindung die obersten Verwaltungsorgane schlussendlich zur Verantwortung gezogen werden können. Nun hat die Selbstverwaltung allerdings im eigenen Wirkungsbereich ein Recht auf Weisungsfreiheit. Die fehlende Weisungsbindung wird durch die Legitimation der Leitungsgremien nach „demokratischen Grundsätzen“ substituiert. Das bedeutet konkret, dass die Mitglieder einer Gruppe, die ihre Angelegenheiten in der Selbstverwaltung wahrnimmt, ein Recht darauf haben, ihre Repräsentant*innen eigens zu bestimmen. Wie diese Mitwirkung an der Bestellung der Repräsentant*innen auszusehen hat, normiert das B-VG nicht.

Dem VfGH zu Folge ist ein Entsendemodell jedenfalls dann verfassungswidrig, wenn gar keine Mitwirkung der Mitglieder (oder Teilen davon) vorgesehen ist.⁷VfGH 11.10.1979, G 83/78. Außerdem richten sich laut Rechtsprechung die Anforderungen an die Repräsentation in einem Leitungsgremium nach den Aufgaben, die in der Selbstverwaltung wahrgenommen werden, sowie danach, welche Auswirkungen die Tätigkeiten auf die Rechtssphäre der Mitglieder haben.⁸Lachmayer/Öhlinger in Berka/Müller/Schörghofer 46. Das Entsendemodell wie bisher wurde demzufolge für durchaus verfassungskonform erklärt.

Nun bleiben im Rahmen der Reform sowohl das Entsendemodell als auch die Aufgaben und Auswirkungen überwiegend gleich. Auf Ebene der Repräsentation finden allerdings durch die Neuzusammensetzung des Verwaltungsrats weitgehende Änderungen statt. Die Reform führt – wie bereits ausgeführt wurde und gleich weiter zu zeigen ist – zu einer schwächeren Repräsentation der Mitglieder. Unter Berücksichtigung dieser Umstände ist jedenfalls die Frage nach der Verfassungskonformität zu stellen.⁹Müller, Zur Verfassungskonformität der Bestimmungen über den Dachverband der Sozialversicherungsträger, in Berka/Müller/Schörghofer, Die Neuorganisation der Sozialversicherung in Österreich (2019) 12.

Entmachtung der Dienstnehmer*innen

Damit noch nicht genug. Neben die wesentliche Reduktion der Mitgliederzahl tritt die Parität der Dienstnehmer*innen (DN) und Dienstgeber*innen (DG) im Verwaltungsrat. Praktisch bedeutet das, dass sich die 12 Mitglieder des Verwaltungsrates aus 6 Vertreter*innen der DN-Seite und 6 Vertreter*innen der DG-Seite zusammensetzen werden. Diese Umstrukturierung ist auf mehreren Ebenen problematisch. Bisher galt in den Leitungsgremien ein Verhältnis von 4:1. Auf vier DN-Vertreter*innen kam ein*e DG-Vertreter*in.

Die DG vertreten die Auffassung, doch selbst auch eine beträchtliche Summe an Beitragsleistungen beizutragen. Diese Tatsache rechtfertigt zumindest – wenn auch nicht zweifellos – dass Vertreter*innen der Wirtschaft überhaupt Teil des Verwaltungsrats sein dürfen. Immerhin legt das B-VG ausdrücklich fest, dass die Organe eines Selbstverwaltungskörpers „aus dem Kreis ihrer Mitglieder“ zu bilden sind. Keinesfalls findet damit die paritätische Gliederung eine Begründung. Im Gegenteil dazu ist bei genauerer Betrachtung festzustellen, dass nur 29% der Beitragssumme auf die Seite der DG entfallen. Unter dieser Perspektive rückt die demokratische Repräsentation des Verwaltungsrates immer weiter in die Ferne.¹⁰Panhölzl, Wie verfassungswidrig ist die Neuorganisation der Sozialversicherung?, DRdA-infas 2019/2, 100 (102).

Wirft man nun weiters einen Blick über das ASVG hinaus, lässt sich ein Stirnrunzeln kaum vermeiden. In der Beamtensozialversicherung bleibt es bei dem Verhältnis 7 Vertreter*innen der öffentlichen Bediensteten zu 3 DG-Vertreter*innen. Warum der Einfluss der Versicherten auf dieser Ebene gewahrt bleibt, während die unselbständigen Versicherten einen Angriff ihrer Einflussmöglichkeiten zu dulden haben, kann nur politisch beantwortet werden. Wie sehr die ASVG-Versicherten an Einfluss verlieren, wird insbesondere an den Beschlussfassungserfordernissen im Verwaltungsrat deutlich. Für eine Mehrheit braucht es nun zumindest immer ein*e Vertreter* in der Wirtschaft.

Zusammengefasst stehen innerhalb des Versicherungssystems der unselbständigen Erwerbstätigen, das für diese von existentieller Bedeutung sein kann, ihre Vertreter*innen jenen der selbständigen Erwerbstätigen äquivalent gegenüber. Geht’s der Wirtschaft gut…

„Partizipative Selbstverwaltung“ – der Einfluss der Regierung

Merkmal der Selbstverwaltungseinrichtungen ist ihre Weisungsfreiheit im eigenen Wirkungsbereich. Dem Staat ist lediglich ein eingeschränktes Aufsichtsrecht vorbehalten. In den Erläuterungen zum SV-OG findet sich in Zusammenhang mit der vorgesehenen Erweiterung des staatlichen Aufsichtsrechts die Berufung auf die „Prinzipien der partizipativen Selbstverwaltung“. Eine genaue Definition erfährt der Begriff in den Gesetzesmaterialen nicht. Es liegt nahe, den Terminus der „partizipative[n] Selbstverwaltung“ durchaus wörtlich zu verstehen: Die staatliche Verwaltung partizipiert an der Erledigung der Aufgaben im eigenen Wirkungsbereich. Eine solche staatliche Einflussnahme ist jedenfalls dann verfassungswidrig, wenn die Weisungsfreiheit im eigenen Wirkungsbereich eingeschränkt wird oder das Aufsichtsrecht über jene in Art 120b B-VG vorgesehenen Grenzen hinausgeht.¹¹Vgl VfGH in stRsp zur Unabhängigkeit der Selbstverwaltung VfSlG 13.012/1992, VfSlG 11.506/1987.

Der Begriffsneuschöpfung kommt damit insbesondere im Rahmen der Interpretation des SV-OG eine wesentliche Bedeutung zu: Wird das SV-OG im Lichte seiner Gesetzesmaterialien interpretiert, legt der dort enthaltene Begriff der „partizipativen Selbstverwaltung“ die Annahme von umfassenden Einflussmöglichkeiten nahe. Eine solche Interpretation wäre nicht verfassungskonform – aber mühsam beim VfGH zu bekämpfen. Zugleich stahl sich Schwarz-Blau aus der Verantwortung, indem der Begriff schlichtweg nicht definiert wird.

Unter dem Lichte der „partizipativen Selbstverwaltung“ ist noch einmal auf den Verwaltungsrat zurückzukommen. Das SV-OG sieht staatliche Eignungstests für die Mitglieder des Verwaltungsrats vor, die weder eine juristische Ausbildung oder eine SV-Dienstprüfung noch Erfahrung als Geschäftsführer*in haben. Abgesehen davon, dass ein Qualifikationserfordernis ganz grundsätzlich den demokratischen Anspruch torpediert, ist auch hier die staatliche Einflussnahme durch formale Bildungserfordernisse verfassungsrechtlich fragwürdig.¹²Lachmayer/Öhlinger in Berka/Müller/Schörghofer 54.

Auch hier gilt: damit noch nicht genug. Besonders zweischneidig hinsichtlich der Weisungsfreiheit ist auch die Einrichtung des sogenannten „Prüfdienst[es] für lohnabhängige Abgaben und Beiträge“ (PLAB). Damit obliegt einer dem Finanzminister weisungsgebundenen Behörde die Kontrolle der Beitragsprüfung. Diese greift damit unmittelbar in den selbständigen Aufgabenbereich der SV als Selbstverwaltungskörper ein. Wenig überraschend gilt diese Einschränkung abermals nur für den ASVG-Bereich; im Bereich der Sozialversicherung für Selbständige (SVS) und der Versicherung für öffentlich Bedienstete, Eisenbahnen und Bergbau (BVAEB) bleiben die finanzrechtlichen Kompetenzen den Kassen erhalten.¹³Panhölzl, DRdA-infas 2019/2, 103; Problematische Eingriffe in die Weisungsfreiheit der Sozialversicherung finden sich noch an anderen Stellen des SV-OG.

Conclusio

Die Verlierer*innen der Reform sind unzweifelhaft die unselbstständig Erwerbstätigen. Durch die enorme Stärkung der Position der Wirtschaftstreibenden im Rahmen der organisatorischen Umstrukturierung drohen große Nachteile für die Versicherten. Insbesondere ist eine Kürzung der Leistungen (höhere Selbstbehalte und Verschlechterungen im Service durch Personalabbau) zu befürchten. Viel deutlicher kann ein Mangel demokratischer Legitimation kaum in Erscheinung treten, als dass die Vertretenen bereits aufgrund struktureller Gegebenheiten eine Außerachtlassung ihrer Interessen befürchten müssen. Der politische Gehalt der Reform ist zweifellos bedenklich. Die Frage der Verfassungswidrigkeit ist hingegen lediglich deshalb groß zu schreiben, weil sich Schwarz-Blau für die Zwischenlösung entschieden hat, die SV trotz verfassungsrechtlicher Problematiken in der Selbstverwaltung zu belassen. Die existentielle Grundlage vieler Bürger*innen wird zum Spielball der Wirtschaft und die Bevölkerung wird vom Platz verwiesen.

Antonia Tieber