Wessen Standpunkt, dessen Standort

Eine Fallstudie über politisches Framing und wie dieses Eingang in Gesetze findet.

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Wir haben einen guten Wirtschaftsstandort, der aber im Vergleich mit unseren Nachbarn nicht mehr wettbewerbsfähig genug ist“¹Neue Volkspartei/Freiheitliche Partei Österreichs, Zusammen. Für unser Österreich. Regierungsprogramm 2017–2022, https://www.dieneuevolkspartei.at/download/Regierungsprogramm.pdf, oD, 7 (Stand: 23.06.2019)., hieß es im Regierungsprogramm der schwarz-blauen Regierung unter Sebastian Kurz und Heinz-Christian Strache im Herbst 2017. Ganze 29-mal kommt der Begriff Wirtschaftsstandort darin vor, außerdem wurde ihm nicht zuletzt mit „Wirtschaftsstandort und Entbürokratisierung“²Neue Volkspartei/Freiheitliche Partei Österreichs, Regierungsprogramm 2017-2022, 132-141. ein eigenes Kapitel gewidmet. Derartige Positionierungen fanden offenbar auch bei Industriellen, wie dem Porr-Hauptaktionär Klaus Ortner, Anklang. Er hatte, wie im Juni 2019 publik wurde, der ÖVP unter Sebastian Kurz schon im Wahlkampf 2017 beträchtliche Summen an Geld gespendet und begründete seine damalige Motivationslage mit der Hoffnung, Kurz würde den Wirtschaftsstandort Österreich voranbringen.³APA, ÖVP: Eine Million von Porr-Großaktionär Ortner?, https://diepresse.com/home/innenpolitik/5647339/OeVP_Eine-Million-von-PorrGrossaktionaer-Ortner (Stand: am 23.06.2019). Und – zumindest formell – hat sich die ehemalige Regierung diesem Programm auch verschrieben: Die Nationalratsabgeordneten der beiden Parteien haben das sogenannte Standortentwicklungsgesetz (StEntG) beschlossen und sich sogar um die – letztendlich gescheiterte – Verankerung dieses Wortlauts in der Verfassung bemüht. Der wettbewerbsfähige Wirtschaftsstandort scheint für dieses Land und die Menschen, die darin leben, wichtig zu sein, wenn auch seine genaue Bedeutung nicht greifbar ist. Es wird das Bild von einem ominösen Wettbewerb gezeichnet, an dem auch Österreich, das scheinbar droht, hinter die Konkurrenz zurückzufallen, teilnimmt. Hinter diesem Bild verbirgt sich eine klare politische Linie, die aber durch geschickte Kommunikation als neutral und – im Sinne eines internationalen Wettbewerbs – unumgänglich erscheint. Wie das funktionieren kann, wollen wir mittels der Theorie des Framings erklären. 

Geben ist seliger als Nehmen

Framing ist ein Konzept aus den Kommunikationswissenschaften, bei dem es – sich der Terminologie Jörg Matthes‘⁴Vgl Matthes, Framing Effekte. Zum Einfluss der Politikberichterstattung auf die Einstellungen des Rezipienten, in: Wünsch/Schramm/Bilandzic/Gehrau (Hrsg), Reihe Rezeptionsforschung, Band 13 2007. bedienend – im Wesentlichen um „Deutungsmuster der Welt“ geht. Ein Frame ist dabei ein Sinnhorizont, ein Rahmen, der gewisse Informationen hervorhebt und andere verschleiert. Es werden bestimmte Problemdefinitionen nahegelegt, Ursachen ausgemacht und Lösungsmöglichkeiten angeboten.⁵Ebd 18. Wie ein politisches Thema geframet wird, beeinflusst wie konkrete Entscheidungen zu dem Thema wahrgenommen werden. Derartige Frames ordnen also Informationen auf Basis von abgespeichertem Wissen ein und wirken dabei stark selektiv.⁶Wehling, Politisches Framing. Wie eine Nation sich ihr Denken einredet – und daraus Politik macht. 2018 Berlin, 16f, 30. Die Frage, wer solche Frames in die öffentliche Debatte einbringt, ist daher eine, die eng mit der Inanspruchnahme von Deutungshoheit verbunden ist. Sind bestimmte Frames erst einmal in den Köpfen der Menschen aktiviert, so werden Informationen leichter aufgenommen, die in das bestehende Denkmuster passen; abweichende Informationen werden hingegen abgewiesen.⁷Wehling, Politisches Framing 34. Schon einzelne Begriffe können Frames gedanklich eröffnen. 

Dies beschreibt etwa die Kognitionswissenschaftlerin Elisabeth Wehling in ihrem 2007 erschienenen Buch „Politisches Framing“ anhand eines simplen Beispiels, das in Österreich vielfach in Gesetzen zu finden ist⁸Ua Gewerbeordnung 1994 BGBl 1994/194 idF BGBl I 2018/112; Bundesgesetz über das Arbeitsmarktservice BGBl 1994/313 idF BGBl I 2018/100; Bundesgesetz vom 14. Dezember 1973 betreffend die Arbeitsverfassung BGBl 1974/22 idF BGBl I 2017/104.: Das Begriffspaar Arbeitnehmer und Arbeitgeber – die einen geben, die anderen nehmen. Dabei ist das Empfangen von Arbeitsleistungen das metaphorische Geben, während das Ausführen von Arbeitsaufgaben das Nehmen darstellt. Die Wahl der Rollen befördert dabei eindeutige Bilder: Während der eine gibt, bleibt der Nehmende bloßer Bittsteller. Damit ist die Verteilung der moralischen Rollen laut Wehling klar: Der Arbeitnehmer steht in einer moralischen Schuld dem Arbeitgeber gegenüber. Historisch gesehen folgen die beiden Begriffe, die sich Mitte des 19. Jahrhunderts etablierten, dem Begriffspaar Dienstnehmer und Dienstgeber. Damit bezeichnete man Ende des 18. Jahrhunderts Soldaten, Staatsdiener und Gesinde, die ihren Herren dankbar sein mussten, dass sie der Herrschaft dienen durften. „Da die‚gottbegnadeten‘ Regenten und Herrschaften nie nahmen, sondern immer nur ihre Gnade den Untertanen gaben, wäre für sie die Bezeichnung ‚Dienstnehmer‘ unangemessen gewesen“⁹Karassek, „Arbeitnehmer“ und „Arbeitgeber“ – eine begriffsgeschichtliche Spurensuche, Arbeit – Bewegung – Geschichte. Zeitschrift für historische Studien 2017/2, 106 (126f mwN)., beschreibt es Roland Karassek in einer historischen Aufarbeitung. Und auch schon Friedrich Engels schrieb: „Es konnte mir nicht in den Sinn kommen, in das ‚Kapital‘ den landläufigen Jargon einzuführen, in welchem deutsche Ökonomen sich auszudrücken pflegen, jenes Kauderwelsch, worin z.B. derjenige, der sich für bare Zahlung von andern ihre Arbeit geben läßt, der Arbeitgeber heißt, und Arbeitnehmer derjenige, dessen Arbeit ihm für Lohn abgenommen wird.”¹⁰Marx/Engels, Das Kapital. Band 1, Werke, Band 23 1968, 34. Dennoch ist heute klar, wer gibt und wer nimmt und welche Rolle damit die gönnerhafte ist.

Von sauberen Gesetzen und Standort-Entwicklung

Spannend ist auf Basis von Framing die Analyse von Gesetzestexten und dabei im Speziellen von Begriffen, die erst allmählich Einzug in Gesetze gefunden haben. Sieht man sich in Österreich das erste¹¹Erstes Bundesrechtsbereinigungsgesetz BGBl I 1999/191. und zweite¹²Zweites Bundesrechtsbereinigungsgesetz BGBl I 2018/61. Bundesrechtsbereinigungsgesetz und etliche Rechtsbereinigungsgesetze der Länder an, vermitteln diese recht unmittelbar eine Wertung. Reinheit muss nur zu oft als Sinnbild der Moral herhalten – von schmutzigen Gedanken, über Nestbeschmutzer bis hin zur sauberen Politik. Im Rechtsbereinigungsgesetz ist es die vermeintlich unreine Rechtsordnung, die nun eben bereinigt werden müsse. Zusätzlich schwingt dabei die Idee der Verwaltungsbereinigung mit, der Befreiung von unnötigen und behäbigen Normen, die einer aktiven und vorwärtsstrebenden Regierung nur im Weg stünden.¹³Spitra, Die größte „Rechtsbereinigung” in der österreichischen Geschichte: Normenabbau ohne demokratischen Diskurs, Verfassungslos 20.06.2018, https://www.forumkritjus.at/die-groesste-rechtsbereinigung-in-der- oesterreichischen-geschichte-normenabbau-ohne-demokratischen-diskurs/ (Stand: 23.06.2019).

Beim wettbewerbsfähigen Wirtschaftsstandort zeigt sich ein ähnliches Bild. Ein Wettbewerb ist zuallererst etwas Faires, bei dem das Ziel von Anfang an feststeht¹⁴Vgl Bröckling, Gute Hirten führen Sanft. Über Menschenregierungskünste, 2017, 243ff.: Derjenige bzw. diejenige mit der besten Leistung gewinnt. Es ist eine Vorstellung von einem transparenten und gerechten Kräftemessen. Der Begriff will etwas Bestimmtes suggerieren: Wenn Österreich nur seine Hausaufgaben machte, so ernteten wir alle Früchte.¹⁵Vgl Ebd, 253. Dem Wettbewerb zu entgehen ist für den Standort Österreich nach diesem Narrativ weder möglich noch wünschenswert, da dieser schon längst Einzug gehalten hat. Es geht offensichtlich vielmehr darum, alle Register zu ziehen, um die Nase vorne zu behalten. Der Wettbewerb ist alternativlos, aber wenn wir als Team zusammenhalten – nach dem Motto „Kampf nach außen und Kooperation nach innen“¹⁶Ebd 250 f. – können wir gewinnen. Ein grundlegendes Hinterfragen des internationalen Wettbewerbs und der österreichischen Partizipation daran ist im Rahmen des wettbewerbsfähigen Standortes ausgeschlossen. Die Ungleichheiten des internationalen wirtschaftlichen Kräftemessens und die Konsequenzen unternehmensfreundlicher Politik für die Bevölkerung werden dabei ausgeklammert. 

Soviel zu der Idee des wettbewerbsfähigen Wirtschaftsstandorts. Über das Standort-Entwicklungsgesetz¹⁷Bundesgesetz über die Entwicklung und Weiterentwicklung des Wirtschaftsstandortes Österreich (Standortentwicklungsgesetz – StEntG) BGBl I 2018/110. hat der Begriff schon Eingang in den Gesetzestext gefunden. Darin wird im Wesentlichen das Genehmigungsverfahren von standortrelevanten Großprojekten durch einen Bestätigungsautomatismus derart beschleunigt, dass Umweltbedenken und eine dementsprechend umfangreiche Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) im Interesse von Projektwerber*innen künstlich abgeschnitten werden, was einen massiven Eingriff in den rechtlichen Umweltschutz darstellt.¹⁸Vgl. Schamschula, Standort vor Rechtsstaat. Automatische Infrastrukturgenehmigungen durch Zeitablauf. Juridikum 2018/3, 281 (281ff mwN). „Für den Rechtsstandort Österreich war der Entwurf nach beinahe einhelliger Meinung nicht förderlich“,¹⁹Müller, Das Standort-Entwicklungsgesetz, ÖJZ 2019/13, 581 (581). kritisierte etwa Thomas Müller von der Universität Innsbruck das Gesetz, doch das ist nicht der Standort, der im internationalen Wettbewerb zu verlieren droht. Weiters wurde der Standort auch bereits bei der Begründung der Entscheidung über den Bau der dritten Piste des Flughafens Wien-Schwechat, der von Umweltschützer*innen stark kritisiert wurde, ins Treffen geführt.²⁰Merli, Ein seltsamer Fall von Willkür: Die VfGH-Entscheidung zur dritten Piste des Flughafens Wien, Wirtschaftsrechtliche Blätter 2017/12, 682 (682). Durch eine Novelle des UVP-Gesetzes ist darüber hinaus seit Juli 2019 die jeweilige Landeskammer der Wirtschaftskammer (WKO) in UVP-Verfahren in der Rolle des Standortanwalts aktiv, der die „öffentlichen Interessen an der Verwirklichung eines Vorhabens“²¹§ 20 Abs 3 Wirtschaftskammergesetz 1998 BGBl I 1998/103 idF BGBl I 2018/108. im Verfahren vertreten soll – auch diese sind ob des Wettbewerbs wohl ausschließlich unternehmerischer Natur, ist die WKO doch per Definition für diese Interessen zuständig.

Gescheitert ist hingegen (vorerst) die Einführung einer Staatszielbestimmung „Wettbewerbsfähiger Wirtschaftsstandort“.²²Standortentwicklungsgesetz – StEntG BGBl I 2018/110; Parlamentskorrespondenz Nr. 1117, Neues Staatsziel „Wettbewerbsfähiger Wirtschaftsstandort“ kommt vorläufig nicht, 17.10.2018 https://www.parlament.gv.at/PAKT/PR/JAHR_2018/PK1117/ (Stand: 29.06.2019). Eine Staatszielbestimmung steht im Verfassungsrang, verleiht zwar Einzelpersonen keine subjektiven Rechte, ist aber eine Art Verfassungsauftrag und bindet somit nicht nur die zukünftige Gesetzgebung, sondern auch die Verwaltung und Gerichte in Auslegungsfragen. Das Staatsziel über den Wirtschaftsstandort hätte lauten sollen: „Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich zu einem wettbewerbsfähigen Wirtschaftsstandort als Voraussetzung für Wachstum und Beschäftigung.”²³RV 110 BlgNR. 26. GP 1. Diese Außerstreitstellung suggeriert, dass keine Alternative zum Wettbewerb und einer nach Wachstum strebenden Wirtschaftsweise besteht. Die Erläuterungen, die gerade einmal eine halbe Seite lang sind, sprechen davon, dass Staatsziele wie Nachhaltigkeit, Tierschutz und Umweltschutz diese Ergänzung benötigen und enden mit dem Satz: „Der Staat hat eine Handlungs- und Gewährleistungspflicht für die Sicherstellung der Erwerbsund- Unternehmensfähigkeit.”²⁴ErlRV 110 BlgNR. 26. GP 1. Das Staatsziel wurde also unmittelbar auch als notwendiges „Gegengewicht“²⁵Müller, Das Standort-Entwicklungsgesetz, ÖJZ 2019/13, 581 (581). zum ebenso in der Verfassung verankerten Umweltschutz gefordert. Dass der Umweltschutz ein derartiges Komplement benötigt, ist wiederum nur dann verständlich, wenn er als Klotz am Bein der Republik begriffen wird, der sie aus der Perspektive des Standortwettbewerbs nur behindert. Ob der Standort-Begriff in der Zukunft nicht doch noch Einzug in die Verfassung findet, ist wohl alles andere als ausgeschlossen. 

Zum Lohn für all dieses Bemühen um den wettbewerbsfähigen Wirtschaftsstandort hat im April 2019 auch das Beratungsunternehmen Deloitte attestiert, der Wirtschaftsstandort Österreich habe sich im Vergleich zum Vorjahr leicht verbessert – unter anderem etwa durch die Erhöhung der Normalarbeitszeiten oder die Zusammenlegung der Sozialversicherungen.²⁶APA, Deloitte: Standort besser, Sorge wegen Rassismus, Tiroler Tageszeitung 05.04.2019, 21. Auch hierdurch wird klar, um wessen Interessen es eigentlich gehen soll: Nicht um jene der Allgemeinheit, sondern meist allein um jene der Unternehmer*innen und Wirtschaftstreibenden. Ist der wettbewerbsfähige Wirtschaftsstandort erst einmal als Frame der Wohlstandsvoraussetzung etabliert, haben es widersprechende Ansichten schwer. So müssen dann Arbeitnehmer*innenrechte oder Umweltschutz womöglich hintanstehen, wenn der Standort oder – gar vielmehr noch – der Wettbewerb es verlangen.

Lukas Tschemernjak, Levin Wotke