ÖMRK statt EMRK? Ein blauer Traum zu Ende geträumt

Es ist die Aufgabe jeder Bundesregierung, die Gewährleistung der Grund- und Menschenrechte durch die einfache Gesetzgebung sicherzustellen und auszugestalten. Auf welche Weise an diese Aufgabe herangegangen wird, hängt von der politischen Ausrichtung der Regierenden ab und sollte nicht unreflektiert bleiben. Neben dem Staatsgrundgesetz (StGG) ist die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) der wichtigste Grundrechtskatalog in Österreich. Anlässlich der Nationalratswahl 2017 outete sich eine der wahlwerbenden Parteien als „natürlicher“ Feind der EMRK: Die FPÖ forderte in ihrem Wahlprogramm eine „Evaluierung der Europäischen Menschenrechtskonvention und gegebenenfalls Ersatz durch eine Österreichische Menschenrechtskonvention, die auch das Heimatrecht der Österreicher schützt.“

Nun ist die Idee eines modernen österreichischen Grundrechtskatalogs aus Gründen der Übersichtlichkeit und Strukturierung durchaus reizvoll. Sie trägt allerdings ein historisches Packerl: Parteipolitische Auseinandersetzungen verhinderten die Neukodifikation des aus dem Jahr 1867 stammenden StGG an mehreren Wendepunkten der österreichischen Verfassungsgeschichte.¹Vgl Berka, Verfassungsrecht⁶ (2016) Rz 1169. Gerade darin liegt die Bedeutung der EMRK. Sie wurde um 1950 vom Europarat geschaffen und trägt dem gesetzlichen Unrecht der vorangegangenen Jahrzehnte Rechnung. Die Grundrechtstatbestände der EMRK enthalten materielle Gesetzesvorbehalte, die den einfachgesetzlichen Eingriffen Einhalt gebieten. Sie verbieten dem Gesetzgeber unverhältnismäßige Eingriffe in die Freiheitsrechte. Seit den 70er-Jahren hat zuerst die Judikatur, später die Lehre dieses Verhältnismäßigkeitsprinzip auf die Grundrechtstatbestände des StGG ausgedehnt.²Vgl Korinek, Gedanken zur Lehre vom Gesetzesvorbehalt bei Grundrechten, in FS Merkl (1970) 171-184. Moderne Lehrbücher beschreiben die EMRK als „Katalysator“ der Grundrechtsgesetzgebung.³Vgl Berka, Verfassungsrecht⁶ (2016) Rz 1173. Österreich hat die EMRK als einziger Staat des Europarats in den Verfassungsrang erhoben – dies wohl in Ermangelung eines modernen österreichischen Grundrechtskatalogs.⁴Zum Vergleich: Die BRD schuf im Jahre 1949 das Grundgesetz als Teil der deutschen Verfassung. Die EMRK steht hingegen innerstaatlich im Rang eines einfachen Bundesgesetzes, dt. BGBl 2002 II, 1054. Als völkerrechtlicher Vertrag, dessen Grundrechtsgewährleistungen als „verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte“ gem Art 144 B-VG vor dem VfGH durchgesetzt werden können, hat die EMRK in Österreich eine einzigartige Stellung.⁵Zur unmittelbaren Anwendbarkeit der Konventionsrechte vgl VfGH B267/86 VfSlg 5102/1965.

Schon im Jahr 2015 äußerte der nunmehrige Innenminister Herbert Kickl Kritik an dem europaweiten Menschenrechtskatalog: „Die EMRK muss entweder auf EU-Ebene erneuert oder durch eine Österreichische Menschenrechtskonvention ersetzt werden. Sonst wird das hohe Gut Asyl dauerhaft zum Einfallstor für illegale Masseneinwanderung.” Der blaue Traum von der Aushebelung der EMRK führt uns zu einem juristischen Rätsel: Wie kann die einfache Gesetzgebung von den Fesseln der EMRK befreit werden? Bei völkerrechtlichen Verträgen unterscheidet die Lehre zwischen der völkerrechtlichen einerseits und der innerstaatlichen Geltung andererseits. Dazwischen liegt die Transformation. Die EMRK ist ein Lehrbuchbeispiel für die sogenannte generelle Transformation: Sie erhielt ihre innerstaatliche Wirkung schlicht durch die Kundmachung des Vertrages im BGBl 1958/210. Ein Durchführungsgesetz war dazu nicht nötig. Solcherart generell transformierte völkerrechtliche Verträge treten außer Kraft, wenn sie ihre völkerrechtliche Geltung verlieren. Eine Kündigung auf völkerrechtlicher Ebene (Art 58 EMRK) reicht aus, um sie aus dem nationalen Rechtsbestand zu entfernen. Ganz so einfach ist es bei der EMRK allerdings nicht, denn sie erhielt ihre besondere Bedeutung in mehreren Schritten: Anfangs wurde ihr nur einfacher Gesetzesrang zugesprochen.⁶Die parlamentarische Genehmigung enthielt, entsprechend der damaligen Staatenpraxis, keine ausdrückliche Bezeichnung als verfassungsändernd. Erst durch das BVG vom 4.3.1964 wurde die EMRK rückwirkend mit Verfassungsrang ausgestattet.⁷Vgl Berka, Verfassungsrecht⁶ (2016) Rz 1166. Somit bedürfe es für die Außerkraftsetzung neben der völkerrechtlichen Kündigung auch eines Verfassungsgesetzes.

Die völker- und europarechtlichen Auswirkungen einer EMRK-Kündigung wären freilich fatal. Alle Staaten des Europarats und der Europäischen Union haben die EMRK unterzeichnet und ratifiziert. Sie wurde auch vielfach in das Primärrecht der Europäischen Union eingeflochten. Seit 2009 zählt Art 6 Abs 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) die Grundrechte der EMRK zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts. Praktisch ungleich bedeutsamer ist jedoch Art 52 Abs 3 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC), wonach die Grundrechtsgewährleistungen der GRC nicht gegenüber jenen der EMRK abfallen dürfen. Im Anwendungsbereich des Unionsrechts gelangen die EMRK-Grundrechte vielfach mithilfe der GRC zur Anwendung – auch nach einem etwaigen Ausstieg aus der EMRK oder der Aufhebung ihres Verfassungsrangs. Eine Aushebelung der EMRK müsste demnach mit einem Austritt aus dem Europarat⁸Der Schutz der Menschenrechte ist eines der Hauptanliegen des Europarats. Zu diesem Zweck wurde die EMRK geschaffen, vgl Art 1 lit b der Satzung des Europarates. und der Europäischen Union kombiniert werden – ein Szenario, das in der breiten österreichischen Bevölkerung derzeit (noch) auf Ablehnung stößt. Die Grenze der öffentlichen Wahrnehmung verschwimmt zunehmend, wenn von einem Austausch der EMRK durch eine österreichische Menschenrechtskonvention gesprochen wird. Die EMRK – bei fortbestehender völkerrechtlicher Geltung – aus dem Verfassungsrang zu entheben, bedürfte jedenfalls eines Verfassungsgesetzes.⁹Unter Umständen bedürfte es auch einer Volksabstimmung gem Art 44 Abs 3 B-VG wenn dadurch in eines der Grundprinzipien der Verfassung – etwa in jenes der Rechtsstaatlichkeit – eingegriffen wird. Ob dies der Fall ist, hinge von der konkreten Ausgestaltung einer etwaigen ÖMRK ab und eröffnet ein breites Feld für juristische Kontroversen. Das Vorhaben klingt zunächst weniger invasiv, aber die „ÖMRK“ könnte fortan breitere einfachgesetzliche Eingriffe in die Freiheitsrechte ermöglichen. Der über Jahrzehnte aufgebauten Grundrechtsjudikatur des VfGH könnte die Vorbildfunktion abgesprochen werden.

Wir wollen den Teufel nicht an die Wand malen. Vielleicht handelt es sich bei den oben genannten Aussagen nur um eine Obskurität aus Zeiten des FPÖ-Oppositionsdaseins. Das gemeinsame Regierungsprogramm von ÖVP und FPÖ stellt die Geltung der EMRK nicht in Frage. Trotzdem zerrt die bisherige Gesetzgebungsarbeit der aktuellen Regierung an den bestehenden Grundrechten: Die Asylrechtsverschärfung und das „Sicherheitspaket” normieren Eingriffe in die körperliche Sicherheit, das Privatleben und das Eigentum von (Nicht-)Staatsbürger*innen. Die personelle Besetzung des Verfassungsgerichtshofes wirft Fragen hinsichtlich der Befangenheit der Richter*innen und der Unabhängigkeit der Justiz auf. Schlussendlich sollte auch das undurchsichtige Gesetzgebungsverfahren der „Rechtsbereinigung“ nicht unbehelligt an uns vorüberziehen. Gegen all das protestieren die Autor*innen von Verfassungslos.

von Franziska Pupeter und Anna Wolfinger